그렇지만 미디어의 공정성을 확보하고자 하는 시도가 제도적, 법적으로 담보하려는 시도가 없는 것은 아니다. 2007년 한국언론재단에선 '세계의 미디어 소유 규제'로 한국, 영국, 독일, 프랑스, 노르웨이, 유럽연합, 일본 등 총 7개 국가에서 시행중인 미디어 소유 규제법을 책으로 엮어냈다.
미디어 소유 규제는 국가마다 조금씩 다른 형태로 규제가 진행중에 있다. 미디어의 특성상 공정성 담보와 독점적 지위가 쉽게 얻어지는 분야도 드문데다 각 국가마다 과거에 시행되어온 미디어 소유에 따른 현상이 제각각 다르기 때문이다.
집단적 커뮤니케이션의 출현
사람이 사회생활을 영위함에 있어 서로의 생각을 주고받는 것을 우리는 커뮤니케이션이라고 부른다. 그런데 사람이 관계를 맺고 그 관계범위가 커지게 되자 효율적인 커뮤니케이션 방법은 매스미디어라고 하는 전문적인 매체가 출현하게 됐다.
조소영 법학박사는 현대에는 개인간의 관계에도 매스미디어가 적잖은 영향을 미치고 있고, 매스미디어의 인위적으로 제도적인 요소들 때문에 대인간의 커뮤니케이션에서 발생하지 않는 문제가 발생하기 시작했다고 말한다.
미디어는 기본적으로 국가권력에 의한 부당한 공정성 침해가 발생하지 않도록 법률이 제정되어 시행되어 왔다.
미디어 정책에 이념적으로 휘둘리지 않기 위해서...
우리나라 헌법 제21조는 언론, 출판의 자유는 정치생활과 사회생활의 방법적 기초를 뜻할 뿐 아니라 민주시민의 중요한 의사표현의 수단을 뜻하기 때문에 현대 민주국가에서 정치, 사회질서의 중추신경에 해당하는 중요한 기본권이며, 모든 기본권질서에서 가장 핵심적인 것으로 평가되며, 이러한 언론의 자유의 한 내용인 보도의 자유는 출판물이나 전자매체에 의해 의사를 표현하고 사실을 전달함으로써, 여론형성에 참여할 수 있는 자유를 말한다.
그래서 우리는 미디어 정책의 평가를 하게될때에 이념적으로 휘둘리지 않으려면 헌법에서 말하는 언론과 출판의 자유 내용을 숙지해야 한다.
그러나 이와 같은 자유는 언론의 자유이지, 언론 기업인의 자유라고 해석될 수 없다. 92년 헌법재판소에서 90헌가23으로 공개된 판례집에선 언론 기업인의 자유과 언론의 자유와 동일 선상에서 포함해 해석될 수 없음을 판시한바 있다.
매스미디어에 비평의 날이 세워지게 된 까닭...
보통 미디어는 언론과 흥미 위주의 채널을 통합한 것을 말한다. 그 중에서도 이 책은 언론. 매스미디어에 관해 그 날이 세워져있다.
매스미디어는 그 특성상 국가권력에 대해 감시와 비판을 수행해야 하기 때문에 독립적으로 안정적인 운영을 위해 자유시장논리가 도입된바 있다. 그런데 이는 역으로 매스미디어가 자본권력에 종속되는 결과를 가져왔으며, 매스미디어의 특성상 쉽게 진입하기 어려운 점을 틈타 매스미디어간 통폐합이 오히려 매스미디어의 공정성 훼손 결과를 가져오게 됐다.
현대의 매스미디어는 공정성 확보는 물론이고 언론 소유주나 광고주의 사적 이익을 제한해야 됐기 때문에 매스미디어 입장에선 이러지도 저러지도 못하는 이중고를 안겨주기에 충분한 상황이 됐다.
한국의 매스미디어 소유규제는 어떻게 이루어져 왔을까?
한국에서의 매스미디어 소유규제는 개인이나 기업의 미디어 소유를 기준으로 단일 미디어 소유 규제, 동종 미디어 복수 소유 규제, 이종 미디어간의 소유 규제를 중심으로 미디어 시장을 세분화하여 규제가 이루어져 왔다.
이명박 정부 시절 우리나라의 미디어 소유규제는 인터넷 등의 정보통신망 발전으로 인해 매스미디어 시장간에 명확한 구분이 어려워지면서 여러 언론 기업들이 이종 미디어를 소유하는 복합 미디어 그룹이 탄생하는 결과를 가져오게 된 바 있다.
본 책에 실린 연구에선 2007년을 기준으로 하므로 당시 언론 관련 법(신문법, 방송법 등)을 놓고 논의를 이어간다.
먼저 개인이나 그룹에 의해서 소유되는 미디어 구조에 있어 미디어 소유를 제한하는 것이 국민의 재산권을 침해하는지 여부가 논의 중심에 있다. 헌재에서는 재산권 침해 여부 위헌성 판단시 4단계로 나누어 심사했는데 여기에 대해 미디어 소유 규제는 정당성은 인정할 수 있어도 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법의 균형성을 충족하지 못한다는 견해와 미디어 소유규제에 관한한은 재산권을 침해하지 않는다고 보는 견해가 나눠져 있다.
우리나라의 경우 미디어 소유규제는 크게 신문법과 방송법에 나눠서 소유규제가 이뤄지고 있다. 당시 정보통신망의 발달로 인해 신문에 대한 수요가 줄어들면서 지상파 방송의 시청율이 떨어지면서 법적으로 제한되고 있던 지배적 사업자에 해당하는 신문 및 지상파 방송사가 동종 및 이종 미디어 사업에 진출하려고 하고 있다. 이명박 정부는 이런 시대적 흐름에 따라 신문사가 방송사를 소유하는 이종 미디어 사업 진출권을 일부 개방했다.
특히 이런 미디어 시장의 변화는 미디어 소유규제에 있어서 쟁점이 되는 소유구조의 변화를 몰고 오고 있다. 그러나 미디어에서 가장 중요한 것은 공공성과 다양한 여론의 수렴이 이뤄져야 한다는 것이다.
미디어 시장은 정보통신망의 발전과 함께 그 종류와 진입 방법이 다양해지고 있어 우리 법 체계에 있어서 새로운 법을 항상 고민해야 한다. 그러나 입법 과정에 있어서 미디어의 융합이 올바로 반영될 수 있는 법제간의 체계성이 고려되어야 한다고 책은 말한다.
영국의 미디어 소유 규제
영국은 방송과 신문을 통괄하는 '미디어 소유 규칙'을 중심으로 규제가 이뤄지고 있다. 대처 시대 이후로 영국의 각종 규제엔 시장 중심성이 강화되어 있다. 2003년 체제가 대표적으로 그렇다.
영국에서 미디어 소유 규제는 관점의 다양성과 복수성을 유지하기 위한 '적정개입'이라는 기본 원칙을 두는데 여기엔 영국 정부가 경쟁 관련법과 같은 경제적 규제 수단만을 제외하고 '최소 개입'을 해야 한다는 원칙이 있다.
영국은 굳이 개입하지 않아도 신문의 경우 적절한 자체적 규제가 이루어지고 있으나 방송의 경우 뉴스 공급자를 따로 둠으로서 방송과 뉴스를 이원화하여 관점의 다양성과 복수성을 보장한다. 영국의 경우 미디어 관련 법적 분쟁이 발생할 경우 문화미디어체육부와 상공부, 오프컴과 공정거래청이 사안에 따라 달리 움직이거나 같이 움직인다.
영국은 오프컴이 미디어 소유 규칙을 주기적으로 재검토하여 검토 시점에 맞춘 새로운 법률을 준비하곤 한다. 2006년 오프컴은 2003년 규칙을 새롭게 정비하는 방향으로 공청회를 열기도 했다.
영국에 있어서 미디어 소유 규제는 소유 규제를 통한 미디어의 다양성을 보장하는 것이다. 영국은 이를 위해 경쟁법을 통해 이를 규제하고 있다. 미디어 소유 규칙에는 미디어 시장에 있어 건전한 경쟁과 역동성을 고취하는 방향으로 미디어 소유 규칙을 운영할 필요성이 제기 되는데 이 과정의 결과는 매우 긍정적인 효과를 낳을 수 있어야 한다. 반면 덩치만 키우려는 시도는 오프컴과 경쟁법에 의해서 막히게 된다.
영국의 경우도 우리와 같이 시장 지배적 사업자가 독점적인 지위를 누릴 수 있는데에 대해 심각한 우려가 있는 것으로 보인다. 이에 따라 시장 지배적 사업자가 독점적 지위를 누리지 못하도록 세부적인 사항이 구체적으로 작성될 필요가 있다고 보여지고 있다.
독일의 미디어 소유 규제
독일은 주단위로 나눠져 있는 국가적 특성으로 인해 규제에 있어선 방송국가협약으로 방송법이 규제되고 있다. 독일의 경우 기본법 제12조(직업 선택의 자유), 제14(재산권보장)으로 미디어 사업자에게 있어 경제적 경쟁의 자유를 보장하고 제5조(신문,방송 사업자에게 언론의 자유와 보도의 자유)를 보장함으로서 매체의 다양성을 도모하고 있다.
독일의 미디어 산업은 경제적 경쟁과 여론경쟁으로 나누어 전자는 산업을 활성화시키기 위한 목적으로, 후자는 여론집중 또는 여론 지배력을 방지하고자 미디어법에서 규제를 두고 있다. 독일에서의 미디어 규제에 관한 담당은 각 주가 관할하게 되어 있어 방송국가협약으로 인해 설치된 '방송분야집중조사위원회'의 조사 권한이 약해져 있는 것이 특징이다.
EU 가입국가들은 EU에서 제정된 법률에 대해 각 국가에서 해당 법률을 토대로 세부 법률을 지정하는 편인데 독일의 경우 방송에 있어 방송법이 연방차원이 아닌 각 주별로 규정되어 있어 EU 법이 그대로 적용하는 편은 아니다.
독일은 경쟁법과 방송법은 상호 밀접한 관계를 가지고 서로 보완적인 관계에 놓여있다. 즉 경쟁법은 경제력집중을 방지함으로서 방송집중법을 통한 여론지배력 규제를 측면지원하며, 여론지배력 억제은 언론 다양성을 기초로 경제적 경쟁의 기반을 마련해준다. 이런 맥락에선 경쟁 당국과 미디어 당국의 협력이 매우 중요하다고 할 수 있으며, 각 주에서도 방송법 허가 이전에 주카르텔 당국의 '경쟁상 문제없음에 대한 확인'을 요구하는 것은 당연하다고 할 수 있다.
독일은 미디어 사업자가 겸영(개인이나 기업이 여러개를 운영하는), 직접적, 간접적 소유규제를 두고 있지 않으며 외국인 사업자에게도 열려있고, 독일법에서 미디어 그룹에 규제를 하는 경우는 여론지배력에서 독점적 지위를 가지게 될 경우에만 주로 규제를 함으로서 시장을 존중하는 방향을 채택하고 있다.
독일의 이런 정책 방향은 여론 지배력에 영향을 미치지 않은 경우 언제든 설립 가능한 상황이 되도록 정해져 있다.
우리도 지금은 신문이 방송사업을 할 수 있도록 규제가 풀렸으나 이런 규제 완화가 미디어의 다양성을 보장할 수 있는지는 의문이다. 이에 따라 겸영이나 교차소유가 여론의 다양성이나 시장경쟁을 저해할 우려 또한 간과해서는 안될 것이므로 이를 방지하기 위한 집중규제의 합리적 기준 마련이 필요가 있으며 공정거래법 상에서도 미디어간 결합에 대한 규제를 정비할 필요가 있다고 보여지고 있다고 저자는 지적한다.
프랑스의 미디어 소유 규제
프랑스는 미디어 소유 규제에 있어 매우 후한 상황에 있어 미디어 소유 규제만 놓고 보면 빈껍데기를 가지고 있는 것이나 마찬가지인 상황이고, 심각한 법 재정비가 필요한 것으로 파악하고 있다.
프랑스는 독일에 점령당했을때 독일 언론의 프랑스 진출로 인해 심각한 언론 피해를 입은적이 있어 외국인 진출이 매우 제한적이었지만 이것도 프랑스가 EU에 가입하면서 EU 내에 속한 국가는 프랑스 미디어 시장에 아무런 제한 없이 진출이 가능하다.
프랑스는 미디어 교차 소유에 있어 매우 복잡한 쿼터제를 적용하는데 이 때문에 프랑스 미디어 시장은 랑슬로 보고서와 보고한 바와 달리 매우 심각한 상황에 놓여져 있다는데 인식을 할 수 있다.
이에 대해 프랑스의 미디어 소유 규제는 자체법의 개선과 함께 EU에서 경쟁법과 독점법의 제정을 활발히 모색해야 할 필요성이 있는 것으로 보인다.
노르웨이의 미디어 소유 규제
노르웨이는 인구 천명당 유료신문 발행부수가 623.6부로 세계에서 가장 신문을 많이 읽는 국가에 속한다. 지역상 유럽에 속하지만 EU 가입 국가가 아니어서 미디어 소유 규제에 관련하여선 국내법 제정과 미디어 디렉토리 운영을 통해 미디어 소유 관계의 투명성을 보장하고 있다.
노르웨이에서 미디어 소유 규제는 미디어소유법으로 미디어소유위원회가 법적인 독립기구로 활동해 미디어 소유 규제를 담당했지만 2005년 매스미디어위원회와 영화등급위원회를 합쳐 미디어위원회로 새롭게 발족하면서 노르웨이 내에 미디어소유관련법에 따른 직무가 개시되어 현재에 이르고 있다.
미디어위원회는 미디어 소유법 관련에 따른 사항을 처리하는 경우 문화종교부와 달리 독립적 업무가 처리되므로 동 위원회에서 결정되는 사항은 국왕이 번복할 수 없도록 되어있다.
미디어위원회는 인수에 관한한 인수 결정이나 금지를 내릴 수 있는 권한을 가지는데 여기에 내려지는 판결은 노르웨이나 유럽연합의 관행을 참고로 해서 결정한다. 여기엔 노르웨이 유럽경제지역공동체(EEA)에 속하기 때문이다.
노르웨이는 미디어 소유 규제를 크게 다음과 같은 측면에서 검토하고 규제하고 있다
중대한 소유 지위 조건
한 개 미디어시장에서의 소유 집중의 전국적 기준
여러 미디어 시장에서의 소유 집중에 대한 전국적 기준
교차 소유 - 소유 집중에 대한 전국적 기준
소유 집중에 대한 전국 단위 기준 측정
일간신문시장의 소유 집중의 지역적 제한
노르웨이에선 미디어 소유 규제를 법적인 측면에서 제한하고 있는 것 뿐만 아니라 소유 정보를 일반 국민에게 미디어 소유 관계 정보 제공을 통해 투명성을 제고하고 있다.
노르웨이는 미디어 소유 규제에 있어서 투명한 정보 제공을 통해 미디어 기업이 가진 공적 기능과 사회적 책임이 크고 이를 위해 소유 규제는 물론 경영 활동에 대한 자료 공개가 매우 철저하게 이뤄지고 있다.
우리나라는 미디어 소유 규제가 점차 완화되고 있는 측면에서 노르웨이가 시행중인 미디어 디렉토리 구축은 매우 필요한 정책이라고 평가가 가능할 것으로 보인다.
유럽 연합의 미디어 소유 규제
유럽 연합은 미디어 소유 규제에 있어서 다소 소극적으로 대응하는 편인데 여기에는 유럽 연합에 가입한 국가들의 의견을 모으기가 쉽지 않다는데 그 이유가 있다.
이에 따라 유럽 연합에선 미디어 소유 규제에 관한 직접적인 법 대신에 EU 차원에서 마련된 경쟁법을 이용해 미디어 소유 규제가 이뤄지고 있다.
EU차원에선 장기적으로 보아 언론사의 소유 규제를 의회차원에서 규범으로 제시할 필요성이 제기되고 있다.
아직 EU 차원의 언론사 소유 규제법이 없는 관계로 EU차원에서 언론사의 합병 등의 문제와 관련해선 유럽위원회를 거치도록 되어 있다는것이 그나마 유럽 연합이 가진 규제방법으로 제시되고 있다.
일본의 언론사 소유 규제
일본의 언론 소유 규제는 일본 헌법의 '집회, 결사 및 언론, 출판 기타 일체의 표현의 자유를 보장한다'는 조항 아래 언론 기관의 표현의 자유가 헌법상에 명시되어 있어 언론의 공정성 확보가 헌법 차원에서 이뤄지고 있는 것을 볼 수 있다.
일본의 경우 역사적인 특수성에 의해 신문은 공적 규제가 거의 없는 편이지만 방송은 공적 규제가 이뤄지고 있다.
신문규제는 주로 소유자에 대한 규제가 아닌 주식에 대한 규제가 주를 이루고 있으며, 방송사 소유 규제는 출자비율에 대한 규제와 교차소유가 금지되고 있다. 또한 외국인 출자에 따른 외자 규제도 전파법과 방송법을 통해 규제되고 있다.
일본에서 미디어 소유 규제는 2007년 복수의 방송사를 자회사로 두는 지주회사 도입 등을 골자로 하는 개정안이 제출되었는데 이는 방송환경의 변화에 따른 것으로 보고 있다
일본의 미디어 소유 규제는 일본 지역별에 따른 소유 규제를 채택하고 있어 우리와는 다소 다른 상황에 놓여 있다. 일본내 방송환경의 변화로 인한 방송 지주회사 도입은 일본 내에서도 경쟁정책척 즉면과 문화정책적 측면의 고려가 요구되는 바 이에 대한 명확한 검토가 필요한 것으로 저자는 지적한다.
미디어 소유 규제는...
미디어 소유 규제는 국가별로 규제 방식이나 규제의 뿌리가 서로 판이하다. 그러나 국가마다 가지고 있는 동일한 정책적 뿌리는 언론의 다양성과 공공성, 공정성을 확보하는데 있다고 할 수 있을 것이다.
우리나라는 신문3사의 방송사 설립(지상파 방송은 아님)을 허가함으로써 미디어 시장에 경쟁이 활성화되긴 했지만 방송사 설립이 어려운것을 감안하면 신문3사에 대한 방송권 허락은 자칫 언론 재벌에 대한 특혜로 비쳐질 수도 있는 측면을 가지고 있다.
특히 언론이 자본구조에 잠식되는 경우 얼마전 있었던 광주 민주화 운동에 북한이 개입했다는 비사실을 사람들이 아무런 비판없이 받아들일 수 있게 된다는 점에 대해서 지적할 필요성이 있다.
본 책에서 다루진 않았으나 터키의 경우 방송법과 상관없이 국가 외부로 송출되는 방송이 모두 끊겨 내부의 반정부 시위(는 아닙니다만, 기존 언론사의 표현을 차용합니다)는 외부로 송출되고 있지 않다.
이러한 경우만 놓고 보더라도 방송은 공정성과 공공성을 의심받지 않아야 한다는 것을 알 수 있다. 우리 언론에 있어서도 가장 절실히 요구되는 것은 공정성과 공공성 확보이다. 우리가 끊임없이 미디어 소유에 있어 제한을 거는 것도 결과적으론 언론의 올바른 역할을 기대하기 때문이다.
앞으로의 미디어 소유 규제는 어떻게 변해갈 것인지 흥미로워보인다.
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